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  在现代汉语里,监督就是监察、督促之意。而所谓的法律监督,即是指特定的国家机关依照法定权限和法定程序,对法的创制(即立法活动)和法的实施(即司法与执法活动)的合法性所进行的监察与督促(3)。如若按照来自检察机关内部占主流地位的观点,所谓的法律监督,则是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序,针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督(4)。显然,这此二者之内涵并无质的不同。因此,除了检察机关的职权具有法律监督的性质之外,立法机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因为,除了监督的主体、监督的手段、监督的程序、监督的对象以及监督的法律后果因法律的规定而有所区别外,检察机关与立法机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职能活动其监督的目的并无质的不同,即其监督的目的均是依据国家法律的规定,监督一切国家机关、公民、法人及其他组织在遵守国家法律的轨道上行动,对任何违反国家法律的行为依法予以追究。

  首先,就刑事诉讼而言。侦查机关依法所进行的侦查活动,处于法律监督中的最低层次。因为侦查机关之侦查活动及其侦查之结果(即犯罪嫌疑人应否受到追诉),均受到处于上位的检察机关之监督。此即检察机关法律监督“承前”之一面。而审判机关的中立性与消极、被动性,又决定了其无法主动启动审判程序对犯罪嫌疑人进行审判。只有在检察机关对犯罪嫌疑人提起公诉之后,审判机关才能对其进行审判(6)。而且审判机关之审判活动、审判活动之结果,亦同样受到检察机关之监督。此即检察机关法律监督“启后”之一面。

  其次,就民事诉讼而言。尽管在民事活动中基于私法自治原则,公权力基本上不予介入,当前的民事诉讼亦由当事人自行提起,然审判机关之审判活动及其审判之结果,亦同样受到检察机关之监督。检察机关也正是通过对审判机关之审判活动及其审判结果之监督,从而实现了对民事活动的间接之监督。

  再次,就行政诉讼而言。行政机关依法所进行之行政诉讼亦为行政相对人自行提起,然审判机关之审判活动及其审判之结果,亦同样受到检察机关之监督。检察机关也正是通过对审判机关之审判活动及其审判结果的监督,从而实现了对行政行为的间接监督。

  若从应然之角度而言,检察机关之公诉权除刑事公诉权之外,还应包括民事公诉权与行政公诉权。在检察机关对部分民事案件与行政案件具有公诉权与参诉权的条件之下,则检察机关之法律监督在民事诉讼与行政诉讼中亦同样具备了“承前启后”之中枢作用。“承前”,则监督着一切公民、法人及其他组织之民事行为,监督着行政机关之行政行为。“启后”,则对符合法定条件的民事案件与行政案件提起民事公诉与行政公诉,启动民事审判程序与行政审判程序,并对审判机关之审判活动及其审判之结果进行监督。

  对于检察机关在整个的国家法律监督体系中,其法律监督所处之“承前启后”的中枢地位,用承揽合同中各方当事人的关系这样一个不太恰当的比喻来说明,也许更能说得清楚,看得明白。

  在刑事诉讼中,检察机关就相当于一个承揽合同中的定作人,侦查机关则相当于定作人的原材料采购员,审判机关则相当于承揽人。定作人不仅要对其采购员的采购活动(侦查活动)进行监督,而且对其所采购之原材料(起诉材料)是否符合质量标准亦要进行检验与监督,然后再将原材料交付给承揽人(提起公诉),由其进行加工(审判)。对于承揽人之加工活动(审判活动)与其工作成果(审判结果)之质量,定作人也要进行一番监督与检验。认为不合格者,有权要求承揽人返工(抗诉)。

  而在民事、行政诉讼中,目前尚未具有民事、行政公诉权的检察机关则相当于一个质量监督员。作为定作人的原、被告将原材料交付给作为承揽人的审判机关(起诉与答辩),由其进行加工(审判)。若定作人认为承揽人之加工活动(审判活动)或其工作成果(审判结果)之质量不符合标准,则可以申请质量监督员对之进行一番检验(申诉)。质量监督员经检验(审查)后认为不合格者,则有权要求承揽人返工(抗诉)。若检察机关具有了民事公诉权与行政公诉权,则其自身既是定作人,亦是质量监督员。

  尽管基于国家权力分工之不同,检察机关对审判机关之监督,其效力仅止于二审或再审程序之启动,至于审判之最终结果依然无法加以左右或改变,仍属独立审判权限范围之内。否则,又将陷入“谁来监督监督者”这一永恒的怪圈而难以自拔。不仅如此,审判机关对于检察机关提出抗诉的案件,经审判监督程序再审后,可以依法改判或维持原判。显然,检察机关在对司法机关进行制约与监督的同时,其自身也受到了审判机关的逆向制约与监督。而这同样也是“以权力制约权力”这一权力制衡原则在诉讼程序中的直接体现。因此,那种否定检察机关法律监督的观点,即认为检察机关法律监督干预独立审判或损害审判独立的观点,以及以此为由主张削弱甚至废除检察机关法律监督的观点,可以说是既无事实根据,又有违法理。然两相比较之下,审判机关之法律监督仍处于检察机关法律监督之下位。显然,除却立法机关及其所司之立法监督之外,检察机关因其在司法程序中“承前启后”之中枢地位而处于法律监督的最高层次,将之定位为国家之法律监督机关,不仅名副其实,而且亦合乎法理。

  基于此,检察机关其法律监督权之内涵,可以表述为:检察机关依法通过刑事、民事与行政诉讼,对一切国家机关、公民、法人及其他组织予以监督之权力。

  检察机关其法律监督权之表现形式,指的即是检察监督权之构成。笔者以为,检察机关其法律监督权之表现形式可分为两个层次。处于第一层次或上位的,即是刑事公诉权、民事公诉权与行政公诉权。在此三者当中,又尤以刑事公诉权为重。处于第二层次或下位的,乃依附于刑事公诉权、民事公诉权与行政公诉权而存在的辅助性权力,包括侦查权、侦查监督权(7)及刑事诉讼监督权、民事诉讼诉讼监督权与行政诉讼监督权。

  从检察制度的发展史来看,检察机关及检察制度是为了代表国王、君主及后来的国家利益控诉犯罪而建立起来的。检察机关从诞生之日起便是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门机关。设立检察机关的目的就是行使刑事公诉权,亦即检察机关是应国家刑事公诉的需要而产生、发展起来的。直至今日,代表国家行使刑事公诉权,依然是世界各国检察机关最基本的职能,我国亦毫不例外。

  在刑事诉讼中,除了刑事公诉权之外,检察机关其法律监督权还包括侦查权、侦查监督权及诉讼监督权。

  所谓的侦查监督权,是指检察机关对侦查机关的侦查活动进行监督的权力,主要包括逮捕权、立案监督权。逮捕权,即检察机关批准或决定逮捕犯罪嫌疑人的权力。检察机关主要就是通过该项权力之行使,从而实现对侦查机关的侦查活动进行监督。立案监督权,即检察机关对侦查机关符合立案条件而不予立案,或不符合立案条件而予立案的行为进行监督的权力。

  所谓的诉讼监督权,包括审判监督权与执行监督权,是指检察机关对审判机关的审判活动与其审判结果进行监督的权力,以及对审判机关与执行机关执行刑罚的活动进行监督的权力。

  尽管在刑事诉讼中,侦查权、侦查监督权及诉讼监督权亦是检察机关其法律监督权的重要权能,而且在理论界与实务界对检察机关拥有侦查权、逮捕权及审判监督权存在诸多争议,然侦查权、侦查监督权及诉讼监督权与刑事公诉权在本质上是相互统一的,彼此间有着密不可分的逻辑关联性。刑事公诉权本身所具有的保护人权、维护法制统一及司法公正的本质要求,决定了侦查权、侦查监督权及刑事诉讼监督权只不过是依附于刑事公诉权而存在的辅助性权力而已。首先,侦查是刑事公诉的基础,刑事公诉是侦查的必然归宿。只有刑事公诉与侦查两者的结合,才能形成一个完整的控诉。虽然侦查与刑事公诉在刑事诉讼中的逻辑内涵不尽相同,但侦查与刑事公诉在价值目标上的沿续性或继承性,决定了侦查与刑事公诉在本质上的统一性。而且侦查职能的有效性完全取决或依赖于其能否保障刑事公诉权的充分实现。因此,无论是检察机关自身所拥有的侦查权,还是侦查机关所拥有的侦查权,均不过是依附于刑事公诉权而存在的一项辅助性权力而已(8)。其次,检察机关对侦查机关所实施的侦查监督,是刑事法治的需要,是权力制衡原则在侦查起诉阶段的必然要求和体现,是刑事公诉权本身所具有的保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正之本质要求所使然。当初设立检察机关之目的,除了为追究犯罪实行刑事公诉之外,就是要由检察机关在行使刑事公诉权之同时,对侦查机关的侦查权加以法律控制,即监督。当然,我国检察机关对侦查机关的监督尚有诸多的不足之处,主要表现在监督手段之缺位导致了监督力度相当软弱,距达到刑事法治之要求还有着相当长之路程。而对于检察机关侦查监督权中逮捕权之存废,尽管理论界与实务界存在着诸多争议,然笔者认为,由于检察机关的刑事公诉权与侦查监督权分属不同的部门行使,因此,在实现了检察官的身份保障与检察官相对独立的条件下,逮捕权仍由检察机关行使则并无不当。而且检察机关的侦查监督部门对其侦查部门的监督,也就不再存在着所谓的不可调和的矛盾。再者,检察机关对审判机关所实施之刑事诉讼监督,实际上只不过是其刑事公诉权在刑事诉讼过程中之延续而已。因为,保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正本身即是刑事公诉权应有的题中之义。当检察机关认为审判机关的裁判行为与裁判结果违反法律时,自然有责任行使其刑事诉讼监督权即抗诉权对审判权加以监督。而且基于国家权力之分工不同,检察机关对审判机关之监督,其效力仅止于二审或再审程序之启动,至于审判之最终结果依然无法加以左右或改变,仍属独立审判权限范围之内,构不成对审判独立之干涉。显然,若无刑事公诉权的存在,则侦查机关的侦查权与检察机关的侦查权、侦查监督权及刑事诉讼监督权便失去了依归,失去了其独立存在之价值。当然,若无侦查权、侦查监督权及刑事诉讼监督权之存在,则刑事公诉权也就无法实现或无法充分地实现。

  所谓的民事、行政公诉权,是指检察机关对于符合法定条件的民事、行政案件有提起公诉的权力。而参诉权,则是指检察机关有参加进入业已启动的民事、行政诉讼中的权力。虽然与世界各国一样,刑事公诉也是我国检察机关最基本的职能,但我国检察机关的法律监督权并不充分、完整。根据权力制衡原则而决定的检察权与行政权之间所应具有的监督关系尚未真正建立起来。因此,我国检察机关无论是从应然的角度还是从实然的角度来讲,只有在拥有了民事、行政公诉权与参诉权之后,其法律监督权才算得上是比较充分、完整。而且也只有在检察机关拥有了民事、行政公诉权与参诉权之后,其原先所拥有民事、行政诉讼监督权也就不再是无源之水,无根之木。因为,民事、行政诉讼监督权与民事、行政公诉权在本质上也是相互统一的,彼此间有着密不可分的逻辑关联性。与刑事公诉权一样,民事、行政公诉权本身亦同样具有保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正之本质要求,这决定了民事、行政诉讼监督权同样亦只不过是依附于民事、行政公诉权而存在的辅助性权力而已,是民事、行政公诉权在民事、行政诉讼过程当中的延续。

  自现代检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现。随着社会的发展和时代的进步,检察机关公诉权的行使已不再局限于刑事诉讼领域。在最早产生现代检察制度的西方法治国家,其检察机关就某些民事、行政案件享有公诉权与参诉权,已有相当之历史。不过,这种民事、行政公诉权大多是建立在检察机关在组织结构上隶属于行政机关司法部门的基础之上,而且无论是在行政机关作为原告还是作为被告的民事、行政诉讼中,其检察机关均以行政机关法律代表人之身份出现。现代西方法治国家三权分立之政治体制,决定了其检察机关与行政机关之间并不存在真正的监督关系,也不可能存在真正的监督关系。而我国检察机关从建立依始与行政机关即是一种各自独立、互不隶属的平行关系、为保护人权,维护法制统一、维护国家利益和社会公共利益,监督行政机关依法行政,由其对部分民事案件,尤其是以行政机关为被告的民事案件和部分以行政机关为被告的行政案件拥有公诉权和参诉权,即检察机关有权提起民事、行政公益之诉或客观之诉,这不仅合乎法理,而且在我国人大统一领导下的一府两院制这种政治体制之下,则更为必要。因为,人大机关作为国家的最高权力机关,其对作为二级权力机关的一府两院的监督只能是一种宏观的和纵向的监督。而微观的和横向的监督,就只能在行政机关、检察机关、审判机关三者之间产生。

  首先,在民事诉讼领域,检察机关其法律监督权对行政权的监督,以及其法律监督权对公民、法人或其他组织民事权利的监督,体现在当检察机关认为行政机关的民事行为,以及公民、法人或其他组织的民事行为违反法律损害或可能损害国家利益或社会公共利益时,代表国家利益和社会公共利益,运用其民事公诉权,以行政机关、对方当事人或双方当事人为被告,而向审判机关提起民事诉讼。一般而言,当一个民事行为或行政行为给特定的公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时,受害人可以依法直接向审判机关提起民事诉讼,请求审判机关判令侵权人予以赔偿。但是,当一个民事行为给国家利益或社会公共利益造成损害时,因其并未直接损害特定的公民、法人或其他组织之合法权益,往往无人享有诉权。即使法律赋予其起诉权,也常常因为起诉与否与其自身并无直接的利害关系,或者鉴于诉诸法律主张权利可能很不经济,或者因为受害人人数众多、分布较散,无人愿意牵头或自己付出代价而让他人坐享其成等各种原因,故而无人愿意提起民事诉讼。而审判机关其审判权之中立性和消极、被动性又决定了其不能直接介入到民事纠纷之中。因此,这在技术上就需要一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体,就此类案件向审判机关提起民事诉讼。显然,既有能力又有职责来担当起此一角色的,除了以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现的、负有维护国家法制统一职责的检察机关之外,别无他人(9)。

  其次,在行政诉讼领域,检察机关其法律监督权对行政权之监督,体现在当检察机关认为行政机关的行政行为违反法律时,通过其行政公诉权之行使,启动司法审查程序,从而使之得以纠正。

  就具体行政行为而言,一般的个案均有特定的行政相对人存在,且其人数相对较少。作为与具体行政行为有着直接利害关系的行政相对人,若其认为该具体行政行为违反了法律规定,侵害了其合法权益,则其可以直接向法院提起行政诉讼,启动司法审查程序,促使违法的具体行政行为受到司法的监督。这不仅是宪法和法律赋予行政相对人的民主权利和程序或诉讼权利,而且也是权力制衡原则中以权利制约权力的具体体现。但是,有相当部分之个案,却并无特定的行政相对人存在。若此类个案中的具体行政行为,包括作为与不作为,损害或可能损害了国家利益或者社会公共利益,根据我国现行的法律规定,则几乎无人对此享有提起行政诉讼的权力或权利。即使是有的受害人依法享有原告资格,但鉴于诉诸法律主张权利可能很不经济,或者因为受害人人数众多、分布较散,无人愿意牵头或自己付出代价而让他人坐享其成等各种原因,故而无人提起行政诉讼,启动司法审查程序。而审判权的中立性和消极、被动性又决定了审判机关不能自己积极主动地启动司法审查程序,对违法的具体行政行为加以纠正。这在技术上就要求有一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体来提起行政诉讼,启动司法审查程序,从而促使行政机关违法的具体行政行为受到审判权的监督。显然,既有能力又有职责来承担起此一角色的,除了负有维护国家法制统一职责且以国家利益与社会公共利益代表面目出现的检察机关之外,别无他人(10)。

  就抽象行政行为而言,对其所进行的监督应该是对行政权所进行的监督中的重中之重。因为从保护人权,监督行政机关依法行政,促进和实现行政法治的角度而言,以抽象行政行为为审查对象的司法审查与以具体行政行为为审查对象的司法审查,其作用有主次之分,标本之别。前者为本为主,后者为标为次。对具体行政行为的司法审查,只能对个案中违法的具体行政行为加以监督,其所保护的只是个别公民、法人或其他组织的合法权益。而对抽象行政行为的司法审查,则可以从源头上预防和杜绝因其所依据的抽象行政行为违法而违法的具体行政行为的大面积发生,其所保护的则是较大范围内的公民、法人或其他组织的合法权益。但是,由于抽象行政行为并无特定的行政相对人存在,因而对于那些由行政机关,尤其是各级地方行政机关所作出的违反法律,损害或可能损害了国家利益或社会公共利益,以及公民、法人及其他组织合法权益的抽象行政行为,公民、法人及其他组织即使享有诉权,也可能因种种原因而不愿提起行政诉讼,启动司法审查程序。而审判权的中立性和消极、被动性同样决定了审判机关不能自己积极主动地启动司法审查程序,对违法的抽象行政行为加以纠正。这时,在技术上同样也要求有一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体来承担起提起行政诉讼,启动司法审查程序的角色。而既有能力又有职责来承担起此一角色的,除了负有维护国家法制统一职责且以国家利益和社会公共利益代表面目出现的检察机关之外,同样是别无他人(11)。

  二OO一年十一月十日,我国签署了加入WTO(世界贸易组织)的议定书,并已正式成为了WTO的成员。根据WTO规则的要求,成员国必须建立以行政行为,包括具体行政行为和抽象行政行为为审查对象的司法审查制度。而我国现有的司法审查制度,其审查对象却仅限于具体行政行为一种,抽象行政行为并未纳入其中。因此,WTO规则的要求必将促使我国对行政诉讼进行改革,以建立起以具体行政行为和抽象行政行为为审查对象的新的司法审查制度。而新的司法审查制度之确立,必将促使检察机关应然拥有的行政公诉权与参诉权在将来的实然法上得到真正的确认和落实,从而确立并构建其与行政机关之间的监督关系。

  检察机关所享有的民事、行政公诉权,主要应当是针对那些违反法律,损害或可能损害国家利益和社会公共利益之民事、行政行为。一是国有资产流失案件;二是公害案件;三是其他公共利益和公共设施受到损害的案件;四是没有起诉主体的案件(12)。检察机关为此而提起之民事、行政诉讼,即是民事、行政诉讼中所谓的公益之诉或客观之诉。而在已有人就此类案件提起民事、行政诉讼的情况下,检察机关基于其自身之认识与判断,可以决定是否行使其参诉权以从当事人的身份参与其中,以便为原告提供法律上之支持与帮助。

  若检察机关将来在实然法上并未拥有民事、行政公诉权与参诉权,则将检察机关的宪法地位定性为国家的法律监督机关确实似有头重而脚轻、名不尽副实之嫌。若检察机关将来在实然法上拥有了民事、行政公诉权与参诉权,则必将形成一个以刑事公诉为龙头、以民事、行政公诉为辅翼的大公诉格局,此时的检察机关作为国家之法律监督机关,不仅名副其实,而且亦合乎法理。

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